国际动向海洋保护区成为国家海洋战略的新_旅游景点

构建海洋保护区或海洋国家公园，从来都不是单纯地保护海洋生态环境和文化景观，它更体现着一种海洋资源国家控制权利和管理能力。在全球化的背景下，这种控制更强调长远的战略控制权，而非短期的局部的资源开采和利用。格利吉尔形象地对比了海权与陆权思维的不同，海权是从点到线(点与点的跳跃，当事实上的控制已经被接受时再建立法律上的控制)，而陆权是以面围点(逐步建立控制)。

《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)是最具权威性的保护海洋资源与环境的国际法律文件。《公约》在第十二部分“海洋环境的保护和保全”第一节第一九二条“一般义务”中规定“各国有保护和保全海洋环境的义务”；第一九三条“各国开发其自然资源的主权权利”中规定“各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利”。因此，保护和保全海洋环境是签约国应尽的国际义务，而且，各签约国同时还拥有开发其自然资源的国际法权利。据此，实行海洋保护区制度，已经成为世界各国落实《公约》的具体体现。

在国家管辖范围内建立海洋保护区已经成为国际社会的普遍实践，由表2的数据可知，一些世界海洋大国已经遥遥领先，走在了其他国家的前面。例如：美国国会于年通过《海洋保护、研究与保护区法案》(MarineProtection,Research,andSanctuariesActof)，年建立第一个国家海洋保护区，截至年底，美国国家海洋保护区的数量已达16个。美国目前有涉海法规多部，涉海管理部门20多个。虽然这些法律和规章可以为其海洋生态系统提供大部分的法律保护，但它们并没有构成完整的覆盖管理美国所有海洋生态系统的法律体系，管理部门的目标不一致极易形成相互冲突和相互推诿的局面，法律实施的整体有效性并不令人满意。针对分散的管理模式给海洋保护区的建立与管理带来的问题，时任总统克林顿于年5月26日发布第18号行政令，旨在建立一个协调的国家海洋保护区系统。年6月17日，时任美国总统奥巴马宣布扩大美国“太平洋偏远岛屿海洋国家保护区(PacificRemoteIslandsMarineNationalMonument)”面积。依照美国政府的计划，在这个海洋保护区要执行综合性措施打击非法捕捞，禁止在保护区进行捕鱼、能源勘探和其他商业活动，旨在保护面临过度捕捞、污染和酸化三大威胁的海洋区域。该海洋国家保护区在美国前总统布什任内已经设立，面积约21万平方公里，奥巴马政府计划把这一保护区的面积扩大至约万平方公里，目标是扩大成世界级的保护区。如该方案正式实施，它还将成为世界上最大的国家海洋保护区。于莹等认为，由于美国一直未加入《联合国海洋法公约》，在保护区的设立上可以避开内水、领海、专属经济区等《联合国海洋法公约》相关条款的限制，仅凭借美国国内法规就可以在公海范围内建立海洋保护区。此外，从海洋权益角度，该保护区还使其能够强化太平洋上的海洋主权。美国在太平洋上的四个大型保护区包括多个具有重要军事和政治意义的岛屿，其中有些岛屿都是或曾经是军事基地。美国通过建立大型海洋保护区，使得国家主权通过海洋保护区的划定在政治上逐渐合法化。

我们特别注意到这样一个事实：美国太平洋偏远岛屿海洋国家保护区不仅有资源和环境保护意义，更具有军事意义。因为区内的很多岛屿都是或曾经是军事基地，比如威克岛、中途岛、关岛等。此次美国政府欲扩大海洋保护区的面积，以保护的名义对民用活动施加更多限制，为这些军事基地岛屿进一步增添了神秘的保护色。通过控制这些岛屿，在过去大半个世纪，美国享有在太平洋上出入自由的绝对权力。美国《国家利益》杂志的一篇评论说，这样的海洋自然保护区印证了美国在太平洋地区的存在多么广泛和根深蒂固，众多军事基地也宣示了只有美国这一个国家可以有效地控制住这片广袤的海域。该文更直接地称，美国的海洋国家保护区是树立在中西太平洋强大的地缘政治优势和领土纪念碑。

还有一些国家也正在积极推进以海洋保护实现海洋战略的进程，他们不仅局限于本国的沿岸和近海区域，而且涉足遥远的其他大洋。很显然，海洋保护区被作为手段或桥梁，真正的战略目的是控制更为广阔的海洋面积。如：英国政府正考虑在远离其本土的位于太平洋中南部、波利尼西亚群岛东南的皮特凯恩群岛(PitcairnIslands)附近设立类似海洋保护区。

日本作为老牌的海洋大国，在利用海洋保护区名义、达到控制更大范围海洋面积方面也不甘落后。年3月23日在东京举行的一个学术会议上，日本冲绳县石垣市地方政府以维持钓鱼岛生态平衡、保护环境的名义，向日本政府提议在我钓鱼岛区域建立所谓的“海洋保护区”。为此，该市正在不断加深与有关专家的合作，在科学层面寻找保护对象及其濒危的证据。不仅如此，甚至还有“限制‘外国船只’的航行，保护岛屿的动植物”等更深层次的提议。显然，日本的隐含战略意图是，以建立海洋保护区的名义，实现窃取我国固有领土钓鱼岛的政治目的。

我国在地理上是海、陆复合型大国，既有辽阔的大陆，也有绵长的海岸线及宽广浩瀚的海洋。因此，在发展战略安排上，必须兼顾陆权与海权。以海洋保护区为例，与发达国家相比，我国虽然在海洋保护区建设方面起步较晚，但是已经取得了显著成绩。自年至年底，我国共建有国家级海洋自然/特别保护区68个，保护对象余种，总面积约2.2万平方公里(年)。

然而，我国的海洋保护区(包括海洋自然保护区、海洋特别保护区和海洋公园等)建设仍然存在着一些安排缺陷。一方面是建设理念上的偏保守，这首先表现为，我国海洋保护区数量不少，单个及总体面积却不大。全国海洋保护区总面积还不及某些发达国家的一个较大海洋保护区面积。其次表现为，目前的海洋保护区设置绝大部分集中于海岸及近海区域，没有涉及辽阔的南海、东海及更远的公海。可见，在以海洋保护区为手段和依托、实现海洋发展战略方面，我们不仅有很长的路要走，而且还面临许多远海海洋保护对象的科学研究、大型海洋保护区管理与控制方法的课题。今后，在国家将战略重点逐步向海洋发展倾斜的宏观大背景下，我国海洋保护区的发展也应转变固守沿岸近海的思路，逐步向远离大陆的远海区域拓展。与此同时，在合法合理的框架下，利用好国际法和国际海洋法条款以及其他国家海洋保护区的发展和管理经验，争取我国的更大权益，谋得更大的发展空间。

另一方面，我国的海洋保护区制度安排还存在改善、提升空间，需要出台更具法律效力的国家法律，保证国家对划定的海洋区域实现管理和控制、行使管控权利。我国已经于年和年分别出台国家海洋局部门规章《海洋自然保护区管理办法》和《海洋特别保护区管理办法》，但是，它们只是在《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国文物保护法》以及《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规体系框架下，初步奠定了海洋保护区发展的法律基础。我国现有的、与海洋自然保护区相关的法律法规体系从上至下包括：全国人大颁布的国家法律，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》；国务院颁布的国家行政法规，如《中华人民共和国自然保护区条例》；相关行政主管部门颁布的部门规章，如《海洋自然保护区管理办法》；还有地方政府制定的地方性法规等。以上法律法规已经形成了初步的法规网络，它们的法律功能依次由强渐弱，但是都未上升至国家法律的层次，法律地位和功能较弱。

事实上，我国的海洋保护区建设正逢战略发展机遇。年8月，国务院发布《全国海洋主体功能区规划》(以下简称《规划》)，该《规划》是《全国主体功能区规划》的重要组成部分，是推进形成海洋主体功能区布局的基本依据，是海洋空间开发的基础性和约束性规划。《规划》的推出，反映出近年来我国海洋意识日益增强，海洋已经成为国家战略资源的重要基地。因此，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，维护国家海洋权益，对于实施海洋强国战略、扩大对外开放、推进生态文明建设、促进经济持续健康发展，对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦具有十分重要的意义。这无疑是一个重要信号，它表明，生态文明建设不仅仅要包含陆地生态系统和环境系统，而且一定要有幅员辽阔、资源丰富的海洋生态系统和环境系统的重要参与。这是我国立足长远发展、具有陆地和海洋双重视角的纲领性战略文件。落实这一创新性战略文件，不能仅仅停留在口号和概念上，更要体现在发展理念和行动上。显然，建设我国海洋保护区系统可以成为落实《规划》、实现海洋发展战略的重要“抓手”和现实途径。

在我国海洋发展战略面临的诸多问题中，生态环境占有相当重要位置，可能会成为今后某些国际势力进一步打压我们海洋强国战略的口实。随着用海规模扩大和用海强度的提高，我国的海洋空间面临开发方式粗放、开发不平衡、环境污染问题突出、生态系统受损较重、资源供给面临挑战等诸多问题和严峻挑战。建立海洋保护区不仅是国际海洋资源与生态环境保护的新趋势，而且成为各国竞相划分海洋势力范围有效的、占据道德制高点的工具。我国应在本轮海洋竞争中利用好海洋保护这一工具，作为政治、外交、军事等手段的有力补充，实现伟大复兴和强国梦想，也应成为我国海洋保护区建设的新理念。

我们认为，需要根据新理念来设计未来海洋保护区的发展战略，即：近期或中期，在我国的东海、南海等海域设立国家海洋保护区(或海洋国家公园)，首要目的是保护海洋资源和生态环境；同时，以保护的名义，实施我国对区域内(岛屿和环礁相邻，包括从这些岛屿向外延伸的海里水域等)所有资源的管理权与控制权，以此作为主权的宣示。远期，可以考虑在南极、北极以及世界大洋的公海建立我国独立或与他国合作的海洋保护区。

来源：南京工业大学学报（社会科学版）作者：张晓（中国社会科学院环境与发展研究中心研究员）原文：海洋保护区与国家海洋发展战略省略了参考文献，详见原文。

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